老龄化背景下的中原养老保证制度与系统,养老

作者:历史

为了避免老年危机,这个报告主张建立多层次的养老金计划,并建立起强制性的FDC作为养老金体系的一部分,同时倡导把基于收入的给付确定型现收现付制逐步过渡到缴费确定型。今后的工人待遇会更好,今天的职工和未来相比收入本来就不高,让他们缴纳高的养老金,相当于把现在的人本来就不多的收入重新分配给今后收入更高的职工。自动平衡的机制,以及领取养老金的年龄与寿命的自动挂钩机制,使得强制缴费的现收现付养老金制度可以应对人口老龄化。公共养老金和私人养老金哪个更重要?美国社会保障的给付是退休人员主要的收入来源,日本也是如此, 80%的日本人获得的社保收入是其主要的退休收入。1994年世行报告认为,公共养老金体系可以以累进制的方式重新分配收入,也就是说这种收入分配有利于老年家庭。

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现有的养老金统账结合制度亟须改革。究竟是选择现收现付制、基金积累制还是名义账户制,应该得到媒体、政府部门和民众更多的关注。 7月22日,人社部召开2016年新闻发布会,介绍工作进展以及二季度工作计划。人社部新闻发言人李忠表示,下一步将研究制定养老保险制度改革总体方案及职工基础养老金全国统筹方案、完善个人账户政策、渐进式延迟退休年龄方案。 媒体的分析、人社部的解释集中于舆论关注的延迟退休政策。不过,延迟退休政策只是养老金总体改革方案的一部分,脱离整体谈局部,所得出的结论未免偏颇。作为顶层设计的养老金总体改革方案将从根本上影响13亿国人未来的养老保障。并且,中国现有的养老金制度困境不是只进行局部改革就可以解决的,它已经到了通盘考虑的阶段。 上个世纪九十年代初,中国开始选择建立更加符合适合市场经济时代的养老金体制。当时世界流行养老金制度是现收现付制和基金积累制两种模式,究竟选择何种模式,曾产生了激烈的争论。 现收现付制是一种代际养老体系,即政府向企业和职工征缴养老保险金,用于支付当期退休职工的养老金。在劳动力人口丰富、赡养率较低的时候,这一制度能够良好运转。但当老龄化时代来临,这一制度就难以为继。而基金积累制,是伴随着老龄化浪潮出现的。国家给每个参保人建立个人账户,实账积累自己的养老金,退休后多缴多得。同时委托专业市场金融机构管理,到资本市场上投资增值。其好处是更具激励性、资金效率更高,弊端是运行成本高、共济性差、资金投资有风险。 最终,有关政府部门平衡各方意见,对现收现付制和基金积累制各自优点进行采纳,创建了独一无二的养老金三支柱体系。其中,第一支柱采取统账结合,企业缴纳部分作为社会统筹,现收现付,个人部分作为个人账户积累。不过由于政府并没有承担转制成本,在国企退休职工众多的省份,社会统筹资金从一开始就不够使用。再加之立法上也允许挪用个人账户资金,于是个人账户空额不断增加,到现在已经达到大概3万亿;第二支柱为企业年金,但是由于企业已经缴纳了员工工资20%的养老金,实际已经很难有能力再为员工建立企业年金,结果是企业年金目前主要在国有垄断企业中建立;而第三支柱——个人储蓄计划,则一直没有推出国家立法。 制度问题加之政府未承担转制成本,养老金缴费率过高、替代率太低就不足为奇了。我国现有的多数省份养老金缴费率是28%,全球靠前。而替代率呢?世行和国内一些研究机构的统计结果显示,只是40%多一点。而根据世行的建议,要维持退休前的生活水平不下降,养老金替代率需不低于70%,国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。 本想发挥两种制度的优势,但实际上却承受了两种制度的劣势。高缴费率却换来低替代率,养老金历史形成的巨大隐性债务以及越来越严重的老龄化趋势,都表明中国养老金现有的统账结合制不可持续,亟待改革。 主张实行现收现付制和多支柱体系的学者仍然很多。除此之外,也有学者主张名义账户制。名义账户制在融资方式上是现收现付制。名义账户制的个人账户中没有实际资金,而是对个人缴费进行记账,结合工资增长率与人口增长率等因素,作为将来养老金的计发标准。 十八届三中全会提出的养老保险改革的基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,完善个人账户”。而此前关于个人账户改革的表述一直是“做实”,这被不少人认为将来可能考虑采用名义账户制。财政部楼继伟部长也大力支持名义账户制,引发舆论遐想。不过,一直以来劳动部门都是现收现付制度的支持者,而现在的人社部明显在养老金制度改革上占据主导地位。 现有的养老金统账结合制度已经到了必须要改革的时机。究竟是选择现收现付制、基金积累制还是名义账户制,需要得到媒体、政府部门和民众更多的关注。养老金改革总体方案需要更快地进入公共议程讨论,更早地做出决定。

养老金;收入;给付;世行;积累;经济增长;缴费;老年;人口;世界银行

申曙光   魏珍  

老龄化背景下的中原养老保证制度与系统,养老金改进下一步该如何是好。首先回顾一下1994年世界银行的这份报告。回顾中,既要考虑经济学理论,也要考虑世界各地在过去20多年的实践经验。

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在现收现付给付确定型的经济体系中,一般鼓励提前退休,更多地向富人支付,而不是向穷人支付,在财务上不具有可持续性。

  

为了避免老年危机,这个报告主张建立多层次的养老金计划,并建立起强制性的FDC作为养老金体系的一部分,同时倡导把基于收入的给付确定型现收现付制逐步过渡到缴费确定型。问题是,强制性的FDC是不是能够帮助化解老龄化问题,比如说通过工作者的缴费来解决。

   [摘要]当前,中国养老保险制度存在巨额隐性债务难以偿还、个人账户“空账运行”、统筹层次低、制度碎片化等诸多难题,使其无法应对老龄化所形成的挑战,迫切需要在筹资模式、统筹层次、制度体系、隐性债务的偿还、制度变量的调整等重要方面进行合理抉择,以在“顶层设计”的层面上实现制度和体系的改革与创新,形成新型中国养保险制度与体系。

在积累制的养老金计划当中,养老者可以把积累的资产通过向正在工作的人进行出售来变现。从宏观经济学的角度来讲,现收现付制和积累制之间的关系,以及人口结构的变化,会刺激更高的产出。但并不总是如此。比如,对于储蓄过度的经济体来说,FDC不会增加总体的国民储蓄,也不会相应地增加总产出。如果产出不够,FDC养老金资产累积的回报率就会下降。

   [关键词]老龄化;养老保险;改革

皇家国际官网,现收现付制和积累制的结果不会有太大的差异。如果现收现付制不足以抵御老龄化,那么积累制也不足以抵御老龄化。

    

1994年的世行报告探讨了最适合使用哪些政策工具来解决问题。如果希望用单一的政策工具来解决问题,每个目标必须和一个具有比较优势的政策工具结合在一起,才能够最为有效。因为养老金体系的主要的目标不是促进经济增长,而是带来老龄人口收入安全。它的比较优势主要体现在安全收入方面,不在促增长方面。

   “人口老龄化”是中国在21世纪面临的重要挑战。据测算,中国21世纪中叶将迎来人口老龄化高峰。在这个过程中,老年人口的绝对数和相对量都将迅速增加。从绝对数来看,65岁以上老年人口在2027年将会达到2亿人,最高峰值将会出现在2055年,总数达到3.4亿人;从相对量上来看,65岁以上老年人口占总人口比例从2010年到2032年将增加一倍,达到25%以上,2050年将达31%。并且,与发达国家相比,中国人口老龄化具有老年人口规模大、老龄化发展迅速、“未富先老”、区域和城乡发展不均衡等特点。毋庸置疑,老龄化会引发一系列的问题,中国未来将面临劳动力不足、退休人口剧增、工资增长迟缓以及劳动人口负担加重等多重危机。这不仅影响经济发展与社会劳动分配关系结构的变化,还挑战着我国现行的养老保险制度。

通过强制性的缴费确定型积累制计划,增加储蓄,有可能会促进经济增长。根据经济学理论,提高劳动生产率,工作更长时间,是促增长最关键的解决方案,也是应对老龄化最关键的解决方案,这就和现收现付制形成了鲜明的对比。与此同时,世界范围之内,劳动力、资本、货物和服务的流动,也会化解这些效应。

   老龄化对养老保险的影响在很大程度上取决于制度本身的设计。在中国经济转型的过程中,养老保险经历了一个从无到有、从城镇到农村、从职业人群到城乡居民的不断改革与发展的过程。在城镇,经过数十年改革与发展建立起来的“统账结合”的企业职工基本养老保险制度(以下简称“城职”)基本定型,目前覆盖人群已接近3亿人。2005年至2012年,国家连续8年调整企业退休人员基本养老金,直接受益者超过5 000万人,2011年全国企业退休人员人均每月基本养老金达到1531元,是2002年的2.56倍。[1]21世纪以来,中国在某种程度上出现了“从经济政策向社会政策的历史转向”。[2]社会政策逐渐从边缘走向中心,其主题从“发展”和“公正”的分离走向二者的统一,一种引致和谐的社会政策在中国逐步形成。[3]在这样的背景下,覆盖城乡的基本养老保险制度加速建立。国务院于2009年推出新型农村养老保险制度(以下简称“新农保”),2011年推出城镇居民养老保险制度(以下简称“城居保”)。这两种制度均采取统账结合的模式,由个人缴费、集体补助和财政补贴共同筹资,以覆盖农村居民及城镇非就业人员。至此,由“城职”、“新农保”和“城居保”等社会养老保险制度构成、制度上覆盖全体国民的中国基本养老保险体系框架已基本建立。

强制性的FDC在代际间是公平的吗?今后的工人待遇会更好,今天的职工和未来相比收入本来就不高,让他们缴纳高的养老金,相当于把现在的人本来就不多的收入重新分配给今后收入更高的职工。经济增长确实是需要进行再分配,而且要分配给收入较低的这一代人,给他们发放更高的养老金。

   制度全覆盖既是丰碑又是起点,在充分肯定这种由“全覆盖”所昭示的“里程碑”价值的同时,我们也要清醒地意识到,对于不断增长的民生需求来说,对于正进入适度普惠新阶段的中国社会保障来说,它只是新的起点,需要进一步发展、巩固和完善。正如中共十八大报告所指出的,社会保障要“增强公平性,适应流动性,保证可持续性”。养老保险制度的进一步改革与完善是中国政治、经济、文化发展到一定阶段的必然走向,是适应老龄化不断提速的内在要求,也是中国政府在对前期养老保险发展成果反思基础上的重构。当前,养老保险制度本身存在诸多问题:如巨额隐性债务无从偿还、个人账户“空账运行”、扩面难、统筹层次低、制度碎片化等。面临这些问题,在老龄化程度还不是很高的时候,我们就应该未雨绸缪,在顶层设计和规划的层面上改革和创新我国的养老保险制度与体系。否则,待老龄化水平达到更高程度后,为维持养老保险基金的收支平衡,我们只能被动应急地对养老保险制度的变量做出调整:如提升缴费率、推迟退休年龄、降低养老金替代率等,这些举措势必更容易引起社会的广泛回响,也难以实施,稍有不慎,即可能引发社会动荡。

缴费确定型现收现付制,或叫记账制可以矫正给付确定型现收现付养老金制度中的不公平和效率过低的问题。

   经过20余年的改革,中国养老保险制度与体系建设已经取得了阶段性成果,但在改革的基本思路方面仍有较大的争议与混乱:部分积累制的制度模式是否能够应对老龄化?隐性债务应该如何化解?统筹层次提升应遵循怎样的路径?分立与碎片化的制度是否需要整合?制度核心变量应该如何调整等等。明确地回答这些问题,才能有效地进行制度创新和政策调整。

现收现付制的养老金能不能应对人口老龄化?2000年之前,强制缴费的给付确定型养老金制度,人们关注的主要是它在财政上是不是可持续。自动平衡的机制,以及领取养老金的年龄与寿命的自动挂钩机制,使得强制缴费的现收现付养老金制度可以应对人口老龄化。

    

有些国家已经实施了这样的政策,在这种情况下,金融稳定就成了次要问题,但是没有一个发达国家按照1994年世行报告的建议,把现支现付的养老金制度替换为积累制。

   一、筹资模式:“现收现付”抑或“部分积累”?

公共养老金和私人养老金哪个更重要?1994年的报告认为,公共养老金制度应该限定于第一个层次,也就是统一给付水平,基于收入测试或者财富测试。第二个层次应该是和收入相关的,是主体。

   以1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为标志,我国正式确立了以社会统筹与个人账户相结合为标志的混合型养老保险制度(也称统账结合模式),但是关于养老保险筹资模式选择的争论至今没有停止。人口老龄化对养老保险制度最直接的冲击就是,老年人口增加到一定比例后基金所面临的支付危机,而筹资模式正是影响基金运行的核心问题。那么,在老龄化的挑战下,现收现付制、基金制和混合制,究竟哪种模式是最优的养老保险筹资模式,更能应对老龄化带来的支付危机,学术界展开了广泛研究,然而至今并无定论。通常认为,人口老龄化对现收现付制的冲击比较大,因为随着人口赡养率的提高,年轻人会不堪重负,现收现付制难以有效运行。[4]但也有学者持不同看法。例如,封进认为现收现付制在中国能否可持续运行,最终取决于劳动生产率和产出的水平及增长;[5]程永宏通过定量分析现收现付制和人口老龄化的关系,也认为人口老龄化并不必然导致现收现付制度发生支付危机,关键在于经济增长速度与人口老龄化速度之间的差距。[6]

美国社会保障的给付是退休人员主要的收入来源,日本也是如此,80%的日本人获得的社保收入是其主要的退休收入。对于日本来说,老年家庭比年轻家庭更为富裕,老年人口的生活水准高于年轻人的生活水准,主要得益于更高水平的社会保障。

   中国当初探索选择部分基金制有一个重要的原因,实行部分基金制,引入个人自我积累的方式,实现预留资金,有助于缓解人口老龄化到来时的养老金支付危机。[7]确实,理论上,积累制以建立个人账户为核心,以受益人自己工作期间收入的固定积累满足退休以后的养老金支出需求,通常被认为不存在支付风险,因此,可以从容应对人口老龄化加剧的巨大压力。但是,实现这种自我养老,需要受益人从工作之日起,连续几十年不断积累才可能实现。更何况,我们并不是一开始就实行积累制,而是由现收现付制向积累制转换,这又形成了巨额转制成本。我们并没有及时偿还这一转制成本,而是策略性地采取了“统账结合,混账管理,空账运行”的过渡性措施。即社会统筹与个人账户相结合、社会统筹账户与个人账户混在一起管理、个人账户实行空账运行。可以看出,在向部分积累制转轨的情况下,养老金制度运作并没有从根本上改变原有现收现付的筹资方式:实际上仍然是工作一代赡养退休一代。与转轨前的现收现付制模式相比,新制度产生的区别只有一个:改变了给付方式,由原来的待遇确定型变成了缴费确定型,并且养老金收益来自基金的投资回报,变得更为不确定。可见,制度的转轨非但没有缓解养老保险制度未来的支付压力,反而使其面临着“旧债与新账”的双重压力。

1994年世行报告认为,公共养老金体系可以以累进制的方式重新分配收入,也就是说这种收入分配有利于老年家庭。

   究竟哪种筹资模式能够更好地保证养老保险基金承担未来的养老金支付,迫切需要制度改革给予回应。当前,我们需要对部分积累制的实现形式进行总结和反思,寻求优化的路径。不少人认为,对于养老保险制度改革来说,匡正之道应是摒弃基金制,代之以向缴费确定型的现收现付制转变,个人账户采取名义账户制。所谓“名义账户制”(NDC),即参保人缴纳一定百分比的个人收入,记入个人账户;但资金随即可用于支付当期养老金,个人账户并无真实资金存在,仅有一个缴费记录。这样,可以从当前一味计划做实个人账户的困境中摆脱出来。另外,筹资方式也应有所改变,要充分发挥费的灵活性与税的强制性优势,将二者有机结合,探寻“税费分筹”的供款征缴模式。[8]所谓“税费分筹”是指建立与养老保险提供方式相适应的筹资方式:“费”对应缴费型的个人账户,“税”对应以税收为来源的统筹基金。在当前中国养老保险制度改革上,有必要对现行制度进行结构性调整,将“统账结合”模式转变为“统账分离”模式,“税费分筹”模式是与这一结构性调整相对应的筹资方式。从而,新的养老保险制度可包括两类养老金:一类为来源于税收的基础性养老金计划,可以发挥社会互济的功能,体现养老保险的国家责任;另一类为现收现付的个人账户养老金计划,提供与参保人收入相关联的基本收入保障,以发挥缴费主体的积极性,体现养老保险的个人责任。两者互为补充,共同构成一个双层次保障的具有可持续性的国民基本养老保险制度。

FDC还有很多其他问题,比如投资风险、管理费用、转型费用、通货膨胀对收入分配的负面影响等。1994年报告之后,有很多国家实行了养老金体系,但后来都不得不全部或者部分放弃FDC的模式,又回归了现收现付制。

    

1994年世行的这个报告没有非常有力的科学证据,缺少科学实证,其实是市场原教旨主义的一种表现。

   二、隐性债务:“被动应对”抑或“主动化解”?

(高山憲之系日本养老金制度改革的核心设计者;根据其在中国社会科学院人口与劳动经济研究所主办的“养老金改革:国际动态与中国实践”国际研讨会上的发言整理)

   所谓养老金隐性债务是指在一定的社会养老保险制度下,与个体的受益人没有一一对应的明确数额记载,但是必须按照承诺在未来兑现的支付金额。从养老保险经济学的角度来看,只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨,就无法回避隐性债务问题。这是因为改革前在职职工的缴费用于支付“当期”退休人员的养老金,并未形成基金积累,原本指望未来新加入者会支付他们的养老金,但是改革后,未来新加入者的缴费全部或部分进入了自己的个人账户,不再全部用于支付他们的养老金。那么,现收现付制下的隐性债务在转轨过程中就变得显性化。这部分逐步显性化的隐性债务,国家必须想办法解决。然而,一直以来,我们并没有主动去化解隐性债务,而是被动应对。先是寄希望于通过养老保险制度自身的运作“自动消化”掉隐性债务,这就客观上造成了大部分地区个人账户的空账运行。在个人账户用无可用、基金出现赤字后,又由财政应急性地填补缺口。如果仅仅通过这两种途径就可以完全“消化”隐性债务,那么,从财务可持续性角度,我们就不需要担心养老保险隐性债务问题,养老保险制度可以一直这样运行下去。但事实上,不断加速的人口老龄化会对基金支付形成巨大冲击,而且中国人口老龄化的一个重要特点就是“未富先老”,这必然引起财政上的捉襟见肘。当在职人员的缴费不能满足当期退休人员养老金发放时,当当期财政收入难以支撑养老基金缺口时,养老保险基金就有可能爆发支付危机,危及到养老保险制度的可持续性。因此,在人口老龄化的压力“足够大”之前,应提早将其主动化解。

化解隐性债务的方式主要有以下几种:一是扩大养老保险覆盖面。然而,扩大覆盖面是否有助于隐性债务的偿还,要看制度外人口年龄结构是否比制度内人口年龄结构更年轻。[9]中国养老保险制度保障的对象是从国有企业和集体企业开始的,而国有、集体企业对新增劳动力的吸纳能力较弱,职工年龄结构老化,新增劳动力主要流向了国有与集体所有制以外的其他所有制形式的企业。中国社会养老保险制度外人口年龄结构比制度内人口年龄结构年轻,扩大覆盖面是有助于增强基金收入能力的。据统计,到2012年底,我国参加城镇基本养老保险的职工人数为22 981万人,仅占城镇就业人口数37 102万人的62%,不及总就业人口数76 704万人的30%①,可见,养老保险制度的覆盖面依然很窄,扩大覆盖面还有很大的空间。二是由财政出资化解。政府通过财政增加养老保险补助支出解决养老保险基金的不足,是世界上各市场经济国家的通行做法。近年来,随着经济持续高速增长,财政收入占GDP的比重不断增加,国家财政实力逐步增强,用于偿还养老保险制度隐性债务的资金能力也随之增强。因此,这一方式是切实可行的。在具体操作上首先必须明确各级财政的责任;其次,应该确定隐性债务的财政投入方式。偿还隐性债务的工作也不是一年或者几年能够完成的,应该改变财政投入的随机性和不确定性,建立偿还隐性债务的专项基金,每年定额或者按照一定的财政投入比例进行偿还。三是适当出售国有资产抵消部分隐性债务。国有资产存量中包含一部分由过去的养老金积累而形成的资产,因此,当国家财政收入不足以支付养老金隐性债务时,划转部分国有资产作为偿债资金便成为一项合理的选择。可采取减持国有上市公司股权,(点击此处阅读下一页)

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